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如何完善对检察机关自身执法活动重要执法环节的监督制约机制
2014-08-05 10:36:20

    谢文平

    一、当前检察机关对自身执法活动重要执法环节监督制约工作存在的问题

    1、自我监督意识不够强。近年来,检察机关在强化法律监督方面开展了一些教育活动,法律监督的意识有所增强。但是,实际工作中往往注重的是对外的监督,对自身监督的意识还比较薄弱,存在“灯下黑”的现象。有的对内部监督存有思想顾虑,认为监督妨碍决策,监督限制人、束缚人,是“看的盯着干的”。有的甚至认为,检察工作面临的形势很严峻,存在不少阻力和困难,过分强调内部监督是互相不放心,搞“窝里斗”,会影响检察工作的开展。不愿监督、不好监督的错误思想占有相当比例。

    2、监督制度落实不到位。目前,关于强化内部监督的规章制度、规范性文件很多,特别是高检院于2008年颁布的《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》从监督的依据、组织领导、监督内容、监督主体、监督方式均作了明确的规定,但是,在工作实践中,由于种种原因却很难得到不折不扣的落实。许多制度仅仅停留在口头上、书面上、文件上,而真正启动、执行规章制度的时候很少,责任追究也不到位,形成不了内部执法办案监督的权威性。

    3、内部监督机制存在局限性。鉴于执法办案工作的严肃性和保密性,每一起案件从受理到立案、侦查、审查批捕、审查起诉,每个诉讼环节都是在相对封闭的环境运行,案件的具体运行情况,只有具体案件办理参与人员和听取汇报的领导知晓,检委会的监督仅限于重大疑难、复杂的案件和必须提请检委会的案件,监督的范围非常窄,纪检监察监督、同级监督等监督形式无法把监督的触角延伸到执法办案的全过程,无法实现有效监督。

    4、内部监督缺乏合力。《人民检察院执法办案内部监督条例暂行规定》中规定,内部监督工作的责任主体是各级人民检察院的检察长、分管执法办案工作的副检察长、监察部门、执法办案部门负责人及其检察人员,由于基层检察机关在业务管理上采取以块为主的管理模式,在诉讼进程的衔接中各分管检察长之间、部门之间在法律政策认识、规范化要求等一系列问题上,出现分歧和冲突以及对业务流程自身的运转制约不够等等,均在一定程度上影响了监督职责的有效发挥。另一方面基层检察机关法律政策研究室、纪检监察部门等综合部门在通过业务指导、案件督导和检务效能监察等途径履行监督职责时,由于不直接参与检察业务管理活动,无法获得关于办案的综合性、总体性的情况,导致在监督检查时重点不突出,监督建议缺乏针对性。

    二、完善对自身执法活动重要执法环节的监督制约机制的举措

    1、加强案件流程管理,实行动态监督。制定各业务部门工作制度、质量标准和办案流程图,实行过程控制和精细化管理。如自侦案件设立立案、审查逮捕、审查终结、审查起诉等四个控制环节,重点控制诉讼程序是否合法、案件定性和适用法律是否正确、证据是否符合法定条件、扣押款物处理是否合法等。目前,各级检察机关基本上实现了“网上办案”,更有利于对每一起案件的环节精细管理。实行办案人、部门负责人、主管检察长、检察长或者检察委员会四级管理监督机制,并严格落实责任追究制。

    2、增强内部监督合力,实行横向监督制约。笔者所在检察院在这方面做了一些有益的尝试。分别制定了《加强执法监督实施细则》、《诉讼时限法律文书内部备案规定》、与公安机关会签《关于在刑事诉讼活动中全面加强工作联系,建立侦、捕、诉联动工作机制的意见》、《对重点案件以及涉案扣押、冻结、收缴的款物实行“纪检监察部门备案制度》、《在业务部门设立“兼职内部监督员”制度》等制度和规定。公诉、侦监部门通过对本院侦查的职务犯罪案件行使审查逮捕和审查起诉职能,对立案活动进行监督。公诉部门对侦查监督部门批准逮捕的案件进行证据、事实、程序审查,实行监督。监所、控申部门通过对案件办理有无超期羁押情况、跟踪督办案件及申诉案件的办理,加强对其他业务部门的监督。各业务部门在本业务环节发现其他业务部门职责范围内的工作,及时进行通报,形成了良好的执法合力。

    3、严细办案部门内部自我监督机制,实行一案一监督。笔者所在检察院反贪部门,采取“事前预防、事中跟踪、事后回访”三步监督法,对每起案件进行个案监督。在查办案件启动前,反贪局长向党组、科长向局长、办案干警向科长分别签订《廉洁执法承诺书》,警醒办案人员严格自律,自觉公正廉洁执法。在办案过程中,主动邀请纪检组深入办案一线,对办案情况进行同步动态监督。在案件侦查工作结束后,及时邀请纪检组和案件承办人共同做好事后回访工作,走访案发单位和案件当事人家属,了解干警在办案过程中依法、文明办案和廉洁自律情况,同时认真填写“一案三卡”,即执法监督卡、廉洁自律卡、扣押冻结款物情况统计卡,要求案发单位和案件当事人家属签字认可。办案部门严格的自我监督有效减少了违法违纪现象的发生。

    4、强化案件管理办公室的监督职能,实行“四个一”工作机制。一是受理案件一案一审查。根据《检察机关执法工作基本规范》规定的条件和程序,严格受案审查。确保符合条件的案件进入检察办案环节。二是办案质量一案一跟踪。通过文书备案审查、案件质量考评等手段,实行案件质量登记,全面实行一案一跟踪。在跟踪中实现质量监督,对申诉信访案件、上级机关督办案件、不捕不诉等案件进行评查。三是期限预警一周一提示。充分发挥办案期限预警功能,每周对所有案件实施监测、监督,核查是否存在案件超期或期限即将届满情况,每周对预警的案件逐一登记并告知承办人。四是专项监督一月一研究。案管部门加强与监察部门、检务督察部门的协作配合,构建内部监督联动机制,每月研究一次针对监督重点和关键环节开展专项监督工作。

    5、进一步深化检务公开制度,以公开促规范保公正。目前各级检察机关正在大力推进检务公开工作,这是强化自身监督,进一步完善重要执法环节监督制约机制的良好契机和有效途径。首先,探索办案过程和理由公开。实行刑事申诉案件公开审查制度,推行办案公示制和诉讼理由说明书制度,推行案件当事人权利义务、犯罪嫌疑人(被告人)羁押期限告知和减刑、假释、保外就医公开等制度。其次,不断创新公开载体,拓宽公开途径。建立新闻发言人制度,通过召开新闻通气会、重大情况通报会等形式,适时向社会通报检察工作和重大案件办理情况。充分利用网络平台、新闻宣传等形式,为当事人和群众行使知情权、监督权创造条件。

    总之,要以行之有效的各项内部监督制度和强有力的外部监督推动自身执法活动重要执法环节监督制约机制的不断完善,推动自身执法活动的规范化水平和案件质量不断提高。 作者单位:丰宁满族自治县人民检察院)
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